Bài giảng môn học Luật Hành chính chương V cung cấp kiến thức chi tiết về cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước, quản lý hành chính, và các quy định pháp luật liên quan. Thông qua chương này, sinh viên sẽ nắm bắt được các nguyên tắc, quy trình xử lý hành chính cũng như vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp. Đây là tài liệu quan trọng giúp bổ trợ và nâng cao hiểu biết cho những ai đang theo học hoặc quan tâm đến lĩnh vực pháp luật hành chính.

Bài giảng môn học Luật hành chính chương V

Chương IV: Hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước

I. Hình thức quản lý hành chính Nhà nước

1. Khái niệm và phân loại

a. Khái niệm

– Là những biểu hiện bên ngoài của những hành động cụ thể cùng loại do các chủ thể quản lý hành chính NN tiến hành để hoàn thành những nhiệm vụ đặt ra.

Câu hỏi:

(1) Chính phủ trình dự án luật trước Quốc hội

(2) Chánh án tòa án nhân dân thành phố Hà Nội ra quyết định đình chỉ vụ án hành chính vì người khởi kiện chết

(3) Ban chấp hành công đoàn trường đại học X ra quyết định khai trừ công đoàn viên N

(4) Cảnh sát giao thông lập biên bản về hành vi vượt đèn đỏ

Trong 4 việc trên, đâu là hình thức quản lý hành chính NN ?

Trả lời:

(1) Không phải, đây là quan hệ phát sinh trong lĩnh vực lập pháp

(2) Không phải, đây là quan hệ phát sinh trong lĩnh vực tư pháp

(3) Không phải, đây là quan hệ nội bộ của tổ chức XH, không phải hoạt động quản lý hành chính NN

(4) Phải, cảnh sát giao thông là chủ thể được NN trao quyền quản lý hành chính NN trong lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ, và việc lập biên bản vi phạm làm phát sinh quan hệ giữa cảnh sát giao thông và người vi phạm, đây là quan hệ quản lý hành chính NN trong lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ

Một hành động là quản lý hành chính cần đáp ứng cả 2 điều kiện sau:

• Chủ thể tiến hành hoạt động đó phải là chủ thể được trao quyền quản lý hành chính NN
• Tính chất mối quan hệ phát sinh trong hoạt động đó phải thuộc lĩnh vực quản lý hành chính NN

Hình thức ban hành văn bản quy phạm PL hành chính:

• Chính phủ ==> Nghị định
• Bộ ==> Thông tư
• UBND ==> Quyết định

Hình thức ban hành văn bản áp dụng quy phạm PL hành chính:

• Chỉ thị
• Quyết định xử phạt vi phạm vi phạm hành chính, quyết định buộc thôi việc, quyết định tuyển dụng, …

b. Phân loại

Có 5 nhóm hình thức quản lý hành chính:

– Ban hành văn bản quy phạm PL hành chính

– Ban hành văn bản áp dụng quy phạm PL hành chính

– Thực hiện các hoạt động pháp lý khác

– Các hoạt động tổ chức trực tiếp

– Các hoạt động mang tính tổ chức – kỹ thuật

2. Các hình thức quản lý hành chính nhà nước

Vì sao cần biết các hình thức quản lý hành chính NN ? Vì:

• Đối với đối tượng bị quản lý hành chính: để nhận diện nếu là hình thức quản lý hành chính NN thì phải chấp hành, nếu không phải thì có thể lựa chọn xử sự cho phù hợp (không nhất thiết phải chấp hành)
• Đối với chủ thể quản lý hành chính: để lựa chọn hình thức phù hợp với đối tượng quản lý (với đối tượng là số ít thì sẽ ban hành văn bản quản lý hành chính là áp dụng, với đối tượng là nhiều người thì ban hành văn bản quy phạm)
• Để lựa chọn hình thức quản lý cho phù hợp với quy định của PL, vì có những hình thức mà có thể áp dụng cho đối tượng này nhưng không thể áp dụng cho đối tượng khác, VD như cảnh sát giao thông chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng PL chứ không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm PL

a. Hình thức ban hành văn bản quy phạm PL hành chính

Đây là hình thức cơ bản, quan trọng nhất. Vì sao ?

• Vì để quản lý thì cần phải có những quy tắc, nên việc ban hành các văn bản quy phạm PL là việc đầu tiên cần thực hiện của mỗi NN
• Là nền tảng để có thể tiến hành các hoạt động PL khác. VD muốn áp dụng xử phạt vi phạm giao thông thì cần phải có quy phạm về vi phạm giao thông, hay muốn tổ chức thực hiện an toàn giao thông thì cần phải có quy phạm quy định về an toàn giao thông
• Giúp cho việc đưa các quy định của luật liên quan đến hành chính vào đời sống bằng cách cụ thể hóa và chi tiết hóa. VD đã có luật do Quốc hội ban hành, chính chủ ra Nghị định, Bộ ra thông tư để cụ thể và chi tiết hóa việc áp dụng luật, rồi đến địa phương lại ra Quyết định để áp dụng theo đặc thù của địa phương mình

Yêu cầu của hình thức ban hành văn bản quy phạm PL:

Phải được tiến hành đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức

• Đúng thẩm quyền về nội dung: cơ quan có thẩm quyền về lĩnh vực nào thì chỉ được ban hành quy phạm PL trong lĩnh vực đó. Trường hợp cần thiết có thể ban hành văn bản quy phạm PL liên ngành, VD Thông tư liên tịch giữa Bộ Lao động Thương binh và XH với Bộ tài chính về chế độ tiền lương đối với người lao động
• Đúng thẩm quyền về hình thức: tên gọi phải đúng hình thức văn bản (chính phủ ==> nghị định, bộ ==> thông tư, UBND ==> quyết định)

Phải đảm bảo: (Luật ban hành văn bản quy phạm PL 2015)

• Đúng thẩm quyền
• Đúng trình tự thủ tục ban hành
• Đúng kỹ thuật pháp lý: VD ngôn ngữ phổ thông (không dùng từ địa phương), trong sáng, rõ ràng, súc tích, đơn nghĩa

b. Hoạt động ban hành văn bản áp dụng PL hành chính

– Đây là hoạt động phổ biến và chủ yếu. Vì sao ?

Xuất phát từ hoạt động chấp hành và điều hành:

+ chấp hành: đúng với quy định của cơ quan quyền lực NN và đúng với quy định của cơ quan NN cấp trên

+ điều hành: tổ chức thực hiện để nhằm:

+ thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lý

+ đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng của đối tượng quản lý

==> để phát triển đời sống XH

+ tính phổ biến: được tiến hành bởi rất nhiều chủ thể khác nhau

+ tính chủ yếu: diễn ra thường xuyên, liên tục với số lượng lớn

– 2 loại văn bản áp dụng PL:

+ văn bản áp dụng chấp hành: dùng phần quy định của quy phạm đó để ban hành, VD quyết định tuyển dụng

+ văn bản áp dụng bảo vệ: dùng phần chế tài của quy phạm để ban hành, VD quyết định xử phạt vi phạm

Yêu cầu:

+ đúng thẩm quyền: chủ thể nào được quyền giải quyết công việc đó thì mới được ban hành văn bản. VD cùng là xử phạt vi phạm an toàn giao thông, nếu số tiền phạt trên 200.000 thì không thuộc thẩm quyền của chiến sỹ cảnh sát giao thông mà thuộc thẩm quyền của đội trưởng đội cảnh sát (chiến sỹ cảnh sát chỉ được lập biên bản vi phạm, rồi chuyển lên cho đội trưởng ra quyết định xử phạt)

+ đúng thủ tục ban hành: thường gồm 3 bước:

(1) Xác định vấn đề cần giải quyết

(2) Lựa chọn quy phạm cần áp dụng

(3) Ban hành văn bản áp dụng

+ đảm bảo sự phù hợp của quy phạm PL được lựa chọn với mệnh lệnh đặt ra trong quyết định

Lưu ý:

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm PL hay Hoạt động ban hành văn bản án dụng quy phạm PL được gọi chung là hoạt động ban hành văn bản PL, tức là:

• Có tính quyền lực NN
• Sản phẩm tạo ra là văn bản PL

Biểu hiện của quyền lực NN:

• Chủ thể của hoạt động do NN tiến hành
• Thủ tục do PL quy định
• Có tính bắt buộc phải thi hành
• Được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của NN

c. Hoạt động mang tính pháp lý khác

Bất kỳ hoạt động nào được NN quy định đều mang tính pháp lý

Đây là hoạt động có tính pháp lý (vì được NN quy định) nhưng không phải là hoạt động ban hành ra văn bản PL như 2 nhóm hoạt động nêu trên, có đặc điểm:

• Kết quả của hoạt động ở nhóm này không có sản phẩm là văn bản PL
• + các hoạt động ở nhóm này có thể có tính quyền lực NN, hoặc có thể không có tính quyền lực NN

VD: lập biên bản vi phạm, cấp bằng tốt nghiệp / giấy phép lái xe, …

Đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn, …

Áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn

Hoạt động công chứng …

d. Các hoạt động tổ chức trực tiếp

– Nhằm triển khai các quy định về quản lý hành chính, VD: tổ chức các cuộc họp trong các cơ quan đơn vị, tổ chức phong trào thi đua, họp tổ dân phố, …

e. Các hoạt động mang tính tổ chức – kỹ thuật

– Dùng các biện pháp kỹ thuật trong hoạt động quản lý hành chính, VD: dùng hệ thống đèn tín hiệu giao thông thay cho cảnh sát giao thông, lắp camera để giám sát tốc độ, hoặc ứng dụng các hệ thống phần mềm để quản lý công văn văn bản, quản lý hồ sơ nhân sự, …

II. Phương pháp quản lý hành chính nhà nước

1. Khái niệm, bản chất

Khái niệm: phương pháp quản lý hành chính là cách thức mà chủ thể quản lý hành chính NN sử dụng để tác động lên đối tượng quản lý. Phương pháp quản lý hành chính thể hiện mối liên hệ giữa chủ thể và đối tượng quản lý. VD mối quan hệ gần gũi hoặc xa cách, mềm dẻo hoặc cứng rắn, nguyên tắc…

Bản chất: các phương pháp quản lý hành chính phản ánh sâu sắc bản chất giai cấp của NN (bản chất của NN VN là “pháp quyền XHCN, của dân, do dân, vì dân”)

Phân loại phương pháp quản lý hành chính NN:

• Phương pháp thuyết phục: vì bản chất lợi ích của NN với nhân dân là thống nhất, nên đây là phương áp được ưu tiên số 1
• Phương pháp hành chính (mệnh lệnh)
• Phương pháp cưỡng chế
• Phương pháp kinh tế

Yêu cầu của các phương pháp quản lý hành chính NN:

• Phù hợp với bản chất của NN
• Phù hợp với điều kiện kinh tế XH của quốc gia
• Phải có tính toàn diện: để phù hợp với nhiều đối tượng đa dạng trong thực tế, phù hợp với từng thời kỳ của đất nước (VD trong thời chiến thì ưu tiên phương pháp mệnh lệnh, trong thời phát triển kinh tế thì ưu tiên phương pháp kinh tế, …)
• Phải đảm bảo tính thống nhất: giúp cho việc hỗ trợ lẫn nhau giữa các phương pháp, việc sử dụng các phương pháp phải kết hợp với nhau một cách hài hòa

2. Các phương pháp quản lý

a. Phương pháp thuyết phục

Là việc sử dụng hàng loạt các hoạt động như tuyên truyền, giải thích, hướng dẫn, chứng minh, trình bày, … để nhằm đạt đến sự tự giác tuân thủ PL của đối tượng quản lý ==> mục đích là đạt đến sự tự giác

Thuyết phục mang bản chất giai cấp của NN XHCN: vì trong quản lý của NN XHCN, phương pháp thuyết phục là phương pháp được ưu tiên hàng đầu

Biểu hiện của phương pháp thuyết phục: 3 cấp độ:

• Thông qua việc tuyên truyền, phổ biến về các quy định của NN trong quản lý hành chính NN nhằm để cho đối tượng quản lý hiểu được, nhận biết được mệnh lệnh quản lý của chủ thể quản lý, từ đó biết và chấp hành
• Thông qua việc giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng về chính sách PL của NN trong quản lý hành chính NN, phương pháp này không chỉ áp dụng với đối tượng quản lý mà còn áp dụng với chủ thể quản lý để nâng cao hiểu biết, nhận thức và hình thành ý thức PL trong cả cán bộ quản lý NN và quần chúng
• Tổ chức các phong trào thi đua và nêu gương điển hình , từ đó nhân rộng để trở thành nét văn hóa pháp lý

b. Phương pháp cưỡng chế

Là biện pháp bắt buộc bằng bạo lực của NN do các cơ quan NN hoặc người có thẩm quyền tiến hành nhằm buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện hoặc không thực hiện những hành vi nhất định hay hạn chế về quyền, về tài sản của cá nhân, tổ chức hoặc là hạn chế về tự do thân thể của cá nhân.

Phương pháp cưỡng chế mang bản chất giải cấp của NN, trong NN XHCN, phương pháp này để tác động đến đối tượng phản động, phản cách mạng, với quần chúng thì chỉ áp dụng khi phương pháp thuyết phục không có kết quả

Việc áp dụng phương pháp cưỡng chế phải hài hòa với phương pháp thuyết phục

Việc sử dụng cưỡng chế phải tuân thủ các quy định chặt chẽ của PL, vì phương pháp cưỡng chế là sử dụng bạo lực nên có nguy cơ gây ra các tổn hại về vật chất hoặc tinh thần cho đối tượng quản lý.

Ngay cả khi thực hiện cưỡng chế, cũng phải sử dụng phương pháp thuyết phục

Trong trường hợp phải áp dụng phương pháp cưỡng chế thì lựa chọn biện pháp có khả năng gây ra thiệt hại thấp nhất cho đối tượng bị cưỡng chế

Các loại cưỡng chế: có 4 loại:

• Cưỡng chế hình sự
• Cưỡng chế dân sự
• Cưỡng chế hành chính
• Cưỡng chế kỷ luật

(1) Cưỡng chế hình sự: là biện pháp bắt buộc bằng bạo lực của NN đối với cá nhân thực hiện hành vi vi phạm PL theo quy định của bộ luật hình sự được coi là tội phạm, khi đó tòa án sẽ áp dụng bằng 1 bản án.

(2) Cưỡng chế dân sự: áp dụng với cá nhân, tổ chức vi phạm PL dân sự, gây thiệt hại về vật chất hay tinh thần. Cơ chế giải quyết thông thường theo thương lượng, nếu không thương lượng được thì tòa án sẽ xét xử, thông thường sẽ là bồi thường về vật chất (VD quy ra tiền) hoặc tinh thần (VD xin lỗi công khai)

(3) Cưỡng chế hành chính: là cưỡng chế NN do các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền áp dụng đối với cá nhân tổ chức có hành vi vi phạm hành chính, hoặc nhằm ngăn chặn, phòng ngừa vi phạm hành chính xảy ra, hoặc để hạn chế, khắc phục những thiệt hại do thiên tai, địch họa, dịch bệnh, … gây ra, hoặc vì lý do an ninh quốc phòng.

Điểm khác biệt của cưỡng chế hành chính so với các phương pháp cưỡng chế khác là nó được thực hiện khi có hay không có hành vi vi phạm. VD: kiểm tra hành chính về kê khai nhân khẩu, kiểm tra hành chính về phương tiện giao thông (ngay cả khi không vi phạm), kiểm tra y tế bắt buộc (đối với nhà hàng, quán ăn, …), mục đích để phòng ngừa nguy cơ vi phạm xảy ra. VD: trưng dụng tài sản công dân vì lý do an ninh quốc phòng trong thời chiến.

Các biện pháp cưỡng chế hành chính:

(a) Xử phạt vi phạm hành chính: áp dụng với chủ thể có hành vi vi phạm hành chính

• Áp dụng các hình thức áp dụng xử phạt: cảnh cáo phạt tiền, tước quyền (quyền sử dụng giấy phép chứng chỉ hành nghề), tịch thu (phương tiện vi phạm), trục xuất (người nước ngoài), …
• Bắt buộc khắc phục hậu quả: buộc tháo dỡ phần công trình xây dựng trái phép, buộc khắc phục tình trạng thay đổi do vi phạm hành chính gây ra, buộc đình chỉ hành vi gây ô nhiễm môi trường và lây lan dịch bệnh, tiêu hủy văn hóa phẩm độc hại, vật phẩm có hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng, buộc đưa ra khỏi VN, buộc tái xuất hàng hóa, buộc cải chính thông tin, …

(b) Áp dụng các biện pháp bắt buộc khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra: (chú ý: đây là biện pháp khác với biện pháp xử phạt hành chính) áp dụng trong trường hợp thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đã hết, nên chỉ bắt buộc khắc phục hậu quả

(c) Nhóm các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính: áp dụng khi đã có quyết định xử phạt nhưng đối tượng vi phạm không thực hiện, nên phải cưỡng chế thi hành. Gồm các biện pháp như: khấu trừ một phần tiền lương, một phần thu nhập hợp pháp, khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng (đối với doanh nghiệp), kê biên phần tài sản tương ứng với số tiền cần nộp phạt để bán đấu giá, các biện pháp do chính phủ quy định để thi hành các biện pháp khắc phục hậu quả (như tổ chức thực hiện cưỡng chế thi hành như thế nào, thuê nhân công thế nào, thuê phương tiện thế nào, …)

(d) Nhóm các biện pháp ngăn chặn và đảm bảo xử lý hành chính: nhằm ngăn chặn vi phạm xảy ra và đảm bảo cho quyết định xử lý hành chính được thi hành. Gồm các biện pháp như: khám người, khám nơi cất giấu tang vật hoặc phương tiện, khám phương tiện, tạm giữ hành chính, biện pháp quản lý người nước ngoài trong thời gian chờ trục xuất, quản lý đối với trẻ vị thành niên trong thời gian tại trại giáo dưỡng, truy tìm đối tượng bị xử phạt hành chính mà bỏ trốn (VD bỏ trốn khỏi trại giáo dưỡng, trại giáo dục)

(e) Nhóm biện pháp xử lý hành chính: gồm các biện pháp

• Giáo dục tại xã, phường, thị trấn: do chủ tịch UBND cấp xã ra quyết định
• Đưa vào cơ sở giáo dục: đối với người trưởng thành vi phạm
• Đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc
• Đưa vào trường giáo dưỡng: đối với trẻ vị thành niên vi phạm

(3 biện pháp sau là do Tòa án cấp huyện ra quyết định)

(f) Nhóm các biện pháp phòng ngừa hành chính: để phòng ngừa vi phạm có thể xảy ra, hay để hạn chế thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh, địch họa, hay vì lý do an ninh quốc phòng. VD cách ly để tránh lây lan dịch bệnh, cấm tàu thuyền ra khơi khi sắp có bão, hoặc trưng dụng, trưng mua tài sản (Pháp lệnh trưng dụng, trưng mua tài sản 2008), thù hồi đất vì lý do an ninh quốc phòng, …

(4) Cưỡng chế kỷ luật: là biện pháp cưỡng chế của NN áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm kỷ luật, thông thường do thủ trưởng / người đứng đầu cơ quan áp dụng, gồm cưỡng chế kỷ luật hành chính (buộc thôi việc), kỷ luật lao động (giảm bậc lương, phụ cấp, …)

c. Phương pháp kinh tế

– Dùng đòn bẩy kinh tế trong quá trình quản lý, đây là các biện pháp khuyến khích đối tượng quản lý tham gia cùng với NN trong việc xây dựng và phát triển đất nước. VD ưu đãi thuế với những lĩnh vực NN muốn khuyến khích như giáo dục, văn hóa

Câu hỏi:

Hãy phân tích mối quan hệ giữa hình thức quản lý hành chính và phương pháp quản lý hành chính.

Hãy phân tích mối quan hệ giữa phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế.

Trả lời:

Mối quan hệ giữa hình thức quản lý hành chính và phương pháp quản lý hành chính là mối quan hệ giữa nội dung và hình thức của hoạt động quản lý hành chính NN:

• 1 nội dung có thể được thể hiện bằng nhiều hình thức: VD phương pháp cưỡng chế có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức như Ban hành văn bản quy phạm PL, ban hành văn bản áp dụng PL, và tổ chức thực hiện cưỡng chế theo quyết định xử phạt
• 1 hình thức có thể là sự phản ánh của nhiều nội dung: VD trong 1 quyết định xử phạt của cơ quan NN có thể vừa có phần thuyết phục (trách nhiệm tuyên truyền phổ biến của cơ quan NN), vừa có phần kinh tế (quy định khen thưởng đối với người có thành tích tốt trong việc đấu tranh chống vi phạm), vừa có phần cưỡng chế

Tham khảo trọn bộ bài giảng môn học Luật hành chính: https://study.phapche.edu.vn/khoa-hoc-tim-hieu-mon-luat-hanh-chinh-viet-nam?ref=lnpc

Mời bạn xem thêm:

• Học luật làm hành chính nhân sự được không?
• Bộ câu hỏi trắc nghiệm môn Luật tố tụng hành chính
• Bài giảng môn học Luật hành chính chương I