Bài giảng môn học Luật hành chính chương VIII cung cấp kiến thức chuyên sâu về quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc và quy trình xử lý vi phạm hành chính. Nội dung chương giúp sinh viên hiểu rõ vai trò của các cơ quan hành chính trong việc thực thi pháp luật, đồng thời nâng cao khả năng vận dụng kiến thức vào thực tiễn. Đây là tài liệu quan trọng để học viên chuẩn bị cho các kỳ thi và nghiên cứu sâu hơn về lĩnh vực hành chính nhà nước.

Bài giảng môn học Luật hành chính chương VIII

Chương VIII: Cơ quan hành chính Nhà nước

I. Khái niệm, đặc điểm, phân loại

1. Định nghĩa

Cơ quan hành chính NN là 1 loại cơ quan trong bộ máy NN chuyên thực hiện chức năng quản lý hành chính NN

Bao gồm Chính phủ và UBND các cấp

2. Đặc điểm

Đặc điểm chung:

Tham gia vào quan hệ PL, cơ quan hành chính giống như các cơ quan NN khác, được quyền nhân danh NN. Khác với các tổ chức XH như đoàn thành niên, hội phụ nữ, … khi tham gia vào quan hệ PL là nhân danh đoàn thanh niên, hội phụ nữ, … không được nhân danh NN

Được quyền sử dụng quyền lực NN khi tham gia vào quan hệ PL. Các tổ chức XH, trừ trường hợp được NN giao quyền, không được sử dụng quyền lực NN. Thể hiện qua:

• Ban hành các quyết định hành chính: quyết định hành chính quy phạm, quyết định hành chính cá biệt: đây là những văn bản mang tính đơn phương, áp đặt. Không phải mọi văn bản do cơ quan hành chính ban hành đều là quyết định hành chính, VD công văn đề nghị phối hợp giữa các cơ quan, hợp đồng, …
• Áp dụng các biện pháp cưỡng chế NN khi cần thiết, chủ yếu là cưỡng chế hành chính. Khác với các tổ chức XH khác không được quyền sử dụng dụng cưỡng chế NN. (các tổ chức XH cũng có cưỡng chế, nhưng là cưỡng chế XH, tức là tác động về mặt tinh thần như cảnh cáo, kỷ luật, khai trừ; trong khi cưỡng chế NN được NN đảm bảo thi hành bằng các công cụ quyền lực như công an, quân đội)

Các cơ quan hành chính NN (giống với cơ quan NN khác) được tổ chức thành bộ máy từ TƯ đến địa phương. Khác với tổ chức XH, VD ủy ban hòa bình thế giới chỉ có ở cấp TƯ, không có cấp tỉnh, huyện, xã; VD đoàn luật sư là tổ chức XH nghề nghiệp, có ở cấp TƯ (là Liên đoàn luật sư) và đoàn luật sư cấp tỉnh, không có đoàn luật sư cấp huyện, cấp xã; VD ban thanh tra nhân dân là tổ chức XH dưới dạng tổ chức tự quản chỉ có ở cấp xã (vì cấp huyện đã có thanh tra huyện, cấp tỉnh đã có thanh tra tỉnh)

Các cơ quan hành chính NN có thẩm quyền theo quy định của PL: tức là giới hạn bao gồm các quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm mà NN trao cho các cơ quan NN, căn cứ vào đó, các cơ quan NN thực hiện được chức năng của mình. Thẩm quyền là khả năng để các cơ quan NN có thể tác động điều chỉnh đến các đối tượng có liên quan. Các tổ chức XH, trừ trường hợp được NN giao quyền, thì không có thẩm quyền, chỉ có quyền trong phạm vi tổ chức XH đó. Còn cơ quan hành chính NN có thẩm quyền, tức là không chỉ có quyền trong nội bộ cơ quan mà còn có quyền tác động ra bên ngoài.

Đặc điểm riêng:

Các cơ quan hành chính NN là loại cơ quan chuyên thực hiện chức năng quản lý hành chính NN: đây là chức năng cơ bản của cơ quan hành chính NN, bao gồm:

• Ban hành các văn bản quản lý hành chính nhằm cụ thể hóa và chi tiết hóa văn bản của cơ quan quyền lực NN. VD chính phủ ban hành nghị định, bộ ban hành thông tư để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật do Quốc hội ban hành
• Ban hành các văn bản quản lý hành chính nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa văn bản của cơ quan cấp trên. VD: UBND tỉnh ban hành các Quyết định cụ thể hóa các nghị định của chính phủ, thông tư của các bộ để áp dụng cho đại phương mình
• Tổ chức, triển khai thực hiện các văn bản quản lý hành chính. VD: UBND cấp xã, huyện tổ chức thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến quy định về an toàn giao thông để nhân dân được biết và thực hiện (như việc tuyên truyền đội mũ bảo hiểm)
• Tổ chức chỉ đạo hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc để thực hiện các chức năng quan lý hành chính
• Giải quyết các công việc cụ thể nhằm thỏa mãn đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chính đáng của các cá nhân, tổ chức trong XH. VD: cấp giấy khai sinh, giấy đăng ký kết hôn, giấy phép xây dựng nhà, …

Chú ý: mọi cơ quan đều có chức năng quản lý hành chính, như tổ chức bộ máy, bổ nhiệm, tuyển dụng nhân sự, phân công công tác, điều động công tác, khen thưởng kỷ luật; đây được gọi là chức năng quản lý hành chính nội bộ.

Câu hỏi: ngoài chức năng quản lý hành chính NN thì các cơ quan hành chính NN có thực hiện hoạt động thuộc các chức năng khác không ?

Trả lời: Có, VD chính phủ tham gia rất tích cực vào công tác lập pháp (là chức năng chính của Quốc hội), hầu hết các dự thảo PL đều do chính phủ trình Quốc hội để thông qua và ban hành; chính phủ và các cấp chính quyền địa phương đều tham gia vào công tác bảo vệ PL (là chức năng chính của bộ máy tư pháp là Tòa án và Viện kiểm sát) như việc giám sát và xử phạt vi phạm hành chính

Cơ quan hành chính NN là cơ quan duy nhất trong bộ máy NN có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc: đơn vị cơ sở là các đơn vị trực tiếp sản xuất ra các giá trị vật chất và tinh thần cho XH, được chia làm 2 khối:

• Khối sản xuất kinh doanh: sản xuất ra sản phẩm có giá trị vật chất, gồm nhà máy, xí nghiệp, tổng công ty, công ty, nông trường, lâm trường, …
• Khối hành chính sự nghiệp: sản xuất ra sản phẩm có giá trị tinh thần, gồm trường học, bệnh viện, viện nghiên cứu, bảo tàng, …

Chú ý: các cơ quan NN khác cũng có đơn vị cơ sở trực thuộc, nhưng không thành thành hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc được tổ chức thành một cơ cấu thống nhất và có các mối quan hệ chặt chẽ với nhau. VD ngành kiểm sát có trường đại học kiểm sát, tạp chí kiểm sát là đơn vị cơ sở của ngành kiểm sát, tòa án cũng có trường đào tạo cán bộ tòa án, tạp chí tòa án là đơn vị cơ sở của tòa án, nhưng không được gọi là hệ thống đơn vị cơ sở (vì số lượng rất ít so với cơ quan hành chính NN)

Câu hỏi: Vì sao chỉ có cơ quan hành chính NN mới có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc ?

Trả lời: Vì chức năng của cơ quan hành chính NN là quản lý hành chính NN, tức là gồm 2 mảng công việc:

• quản trị: đảm bảo an ninh, đảm bảo ổn định
• phát triển: đảm bảo sự phát triển các lĩnh vực của đời sống XH, từ hành chính, chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, … tức là phải chăm lo phát triển mọi mặt của đời sống XH

Chính vì vậy, phải có hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc để giúp cơ quan hành chính NN thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. VD: để giúp cơ quan hành chính NN trong lĩnh vực giáo dục thì phải có hệ thống các trường học công lập để chăm lo về mặt giáo dục cho XH; để đảm bảo bình ổn lương thực thì phải có hệ thống các nông trường để sản xuất lương lực để vào các kho dự trữ quốc gia; để đảm bảo chăm sóc sức khỏe cho người dân thì phải có hệ thống các bệnh viện công từ TƯ đến địa phương

• Cơ quan hành chính NN là cơ quan NN có tính thống nhất cao: xuất phát từ chức năng, các cơ quan hành chính NN có mối liên hệ rất mật thiết với nhau, mục đích để đảm bảo hoạt động của các cơ quan hành chính được chặt chẽ, thông suốt. Trong khi các cơ quan NN khác không có tính thống nhất cao, VD các cơ quan Viện kiểm sát và Tòa án thì nguyên tắc hoạt động là độc lập và chỉ tuân theo PL, tức là tòa án cấp trên không trực tiếp chỉ đạo tòa án cấp dưới, hội đồng xét xử chỉ tuân theo PL mà xét xử, nếu ra bản án mà bị kháng cáo, thì tòa án cấp trên có quyền xem xét lại việc áp dụng PL của cấp dưới có đúng không, nhưng nếu cấp dưới chứng minh được việc áp dụng PL của mình là đúng thì cấp trên cũng phải chịu, không thể chỉ đạo được cấp dưới. Còn trong quan hệ hành chính NN thì cấp dưới xin ý kiến cấp trên, và cấp trên chỉ đạo cấp dưới thực hiện, chính phủ là trung tâm của toàn hệ thống hành chính.
• Các cơ quan trong hệ thống hành chính NN được đảm bảo về phương diện tổ chức bộ máy và nhân sự khổng lồ (so với các cơ quan NN khác)

3. Phân loại

Căn cứ vào quy định của PL:

• Cơ quan hiến định: là cơ quan được quy định trong Hiến pháp, có tính ổn định cao, việc thành lập hay bãi bỏ phải tuân theo các quy định rất chặt chẽ. VD chính phủ, bộ, UBND
• Cơ quan luật định: được quy định trong luật hay các văn bản dưới luật, có tính năng động hơn, việc thành lập, bãi bỏ xuất phát từ nhu cầu thực tế. VD: sở, cục, tổng cục

Chú ý: các cơ quan được quy định trong hiến pháp không có nghĩa là không được quy định trong luật hay văn bản dưới luật.

Căn cứ vào thẩm quyền:

Cơ quan có thẩm quyền chung: liên quan đến quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, liên quan đến nhiều đối tượng, VD chính phủ, UBND các cấp

Cơ quan có thẩm quyền chuyên môn: chỉ quản lý 1, hoặc 1 số lĩnh vực, VD bộ, sở, phòng. Cơ quan chuyên môn lại chia thành 2 loại:

• Cơ quan chuyên ngành: VD bộ giáo dục đào tạo, bộ tư pháp
• Cơ quan chuyên môn có chức năng tổng hợp: VD bộ tài chính, bộ nội vụ, bộ đầu tư, …

Căn cứ vào phạm vi hoạt động:

• Cơ quan hoạt động trong phạm vi toàn quốc: các cơ quan này có thẩm quyền ban hành ra các quyết định hành chính có phạm vi tác động điều chỉnh trên toàn quốc, VD: chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ
• Cơ quan hoạt động trong phạm vi địa phương: các cơ quan này chỉ hoạt động trong phạm vi địa phương, căn cứ vào địa giới hành chính, VD: UBND các cấp, cơ quan chuyên môn của UBND

Căn cứ vào chế độ thủ trưởng:

• Chế độ thủ trưởng tập thể: lãnh đạo cơ quan là 1 tập thể, VD: chính phủ, UBND các cấp. Chú ý: luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương đều quy định chức năng của tập thể lãnh đạo và chức năng riêng của người đứng đầu tập thể lãnh đạo (là Thủ tướng và Chủ tịch UBND)
• Chế độ thủ trưởng 1 người: lãnh đạo cơ quan là 1 cá nhân, VD bộ, cơ quan ngang bộ, sở, phòng

Câu hỏi: Vì sao các cơ quan có thẩm quyền chung lại hoạt động theo chế độ thủ trưởng tập thể, trong khi các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn lại hoạt động theo chế độ thủ trưởng 1 người ?

II. Hệ thống cơ quan hành chính

1. Cơ quan hành chính ở Trung ương

Chính phủ

Bộ và cơ quan ngang bộ

2. Cơ quan hành chính ở địa phương

UBND các cấp

Cơ quan chuyên môn của UBND

Đọc tài liệu:

• Luật tổ chức Chính phủ
• Luật tổ chức HĐND, UBND
• Luật tổ chức chính quyền địa phương
• Nghị định 36 năm 2012 (ngày 18/04/2012) quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ và cơ quan ngang bộ
• Nghị định 24 năm 2014 (ngày 04/04/2014) quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh
• Nghị định 37 ngày 05/05/2014 quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện

Câu hỏi:

(1) Về chính phủ:

• Vị trí, vai trò của Chính phủ về quản lý hành chính NN
• Phương thức hoạt động của chính phủ

(2) Về UBND:

• Vị trí, vai trò của UBND
• Mối quan hệ giữa UBND với HĐND cùng cấp và cơ quan NN cấp trên

(3) Các cơ quan chuyên môn:

• Mối quan hệ quản lý về chuyên môn theo hệ thống dọc, VD bộ và sở, sở với phòng
• Mối quan hệ quản lý về chuyên môn theo chiều ngang, VD Chính phủ và bộ, UBND tỉnh và sở

(4) Phân tích mối quan hệ trực thuộc 2 chiều trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính NN ở địa phương

Chú ý: trong hiến pháp (2013) chỉ quy định chính phủ và UBND các cấp là cơ quan hành chính NN, các cơ quan chuyên môn của UBND là sở, phòng không được thừa nhận là cơ quan quản lý hành chính NN trong hiến pháp cũng như trong các luật. Tuy nhiên, về mặt khoa học pháp lý thì sở, phòng vẫn được coi là cơ quan quản lý hành chính NN, vì:

+ có pháp nhân độc lập

+ có chức năng quản lý hành chính

Riêng UBND cấp xã có cơ quan chuyên môn là các ban , thì ban không được coi là cơ quan quản lý hành chính NN theo cả hiến pháp, luật, và khoa học pháp lý. Lý do là vì ban không có tư cách pháp nhân độc lập, chỉ là 1 bộ phận của UBND cấp xã.

Mời bạn xem thêm:

• Khoá học tìm hiểu Luật Tố tụng Hành chính online
• Tìm hiểu về chuyên ngành luật hành chính
• Bài giảng môn học Luật hành chính chương IV

Tham khảo trọn bộ bài giảng môn học Luật hành chính: https://study.phapche.edu.vn/khoa-hoc-tim-hieu-mon-luat-hanh-chinh-viet-nam?ref=lnpc